Atık Yönetimi ve Kentsel Temizlik ihalesinde yaklaşık maliyetin, rayiç fiyatları yansıtacak şekilde hesaplanmadığı ve söz konusu iş kapsamında, yükleniciye kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenen rayiç fiyatların üzerinde ödeme yapılması

Kamu İdaresi Türü	Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı	2018
Dairesi	7
Karar No	389
İlam No	120
Tutanak Tarihi	12.3.2020
Kararın Konusu	İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

 

 

Atık Yönetimi ve Kentsel Temizlik Hizmetleri İşi”nde; yaklaşık maliyetin, rayiç fiyatları yansıtacak şekilde hesaplanmadığı ve söz konusu iş kapsamında, yükleniciye kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenen rayiç fiyatların üzerinde ödeme yapılması:

29.05.2017 tarihinde ihalesi gerçekleştirilen ve 2017/193847 İhale Kayıt Numarası üzerinden takip edilen “Atık Yönetimi ve Kentsel Temizlik Hizmetleri İşi”nde; yaklaşık maliyetin, rayiç fiyatları yansıtacak şekilde hesaplanmadığı ve söz konusu iş kapsamında, yükleniciye kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenen rayiç fiyatların üzerinde ödeme yapılması suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

 Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde;

“(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.

(5) Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. Yapılan her türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda; idarece re’sen fiyat belirlenir ve gerekçesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.” ifadesi yer almakta;

Yine aynı Yönetmeliğin, “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde ise;

“(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanır.

(2)(Değişik: 7/6/2014-29023 R.G 4.md.) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif fiyatına dâhil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara; bu maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.

(3)(Değişik 25/12/2013-28862 R.G./l. md.) Yaklaşık maliyetin hesabında ilgili mevzuatı uyarınca belirlenmiş kısa vadeli sigorta kolları prim oranı dikkate alınır ve bu oran idari şartnamede belirtilir.

(4)Personele asgari ücretin üzerinde ödeme yapılmasının öngörülmedi halinde, bu ücretin brüt asgari ücretin en az yüzde (%) kaç fazlası olacağı idarece belirlenerek, bu oran üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanır ve söz konusu oran idari şartnamede açıkça gösterilir.

(Ek 16/12/2010-27787/1. md.) (5) Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemleri bulunması halinde, bu kalemlerin kapsamındaki işler dâhil, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabilir.’” hükmüne yer verilmektedir.

Yine ilgili tarihte yürürlükte bulunan Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinin 1’inci fıkrasında; “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı ve yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu hizmetlerdir.” şeklinde izahat yapılmaktadır;

İdarece hazırlanan “Açık İhale Usulü İle İhale Edilen Atık Yönetimi ve Kentsel Temizlik Hizmetleri Hizmeti Alımında Uygulanacak İdari Şartname”nin ekinde bulunan ‘Birim Fiyat Tarifleri” içerisindeki “Vasıflı Personel Çalıştırılması” – “İşçi Personel Çalıştırılması” – “Engelli İşçi Personel Çalıştırılması” – “Vasıflı Personel Çalıştır İması – Ulusal Bayram ve Genel latil Günleri Çalışması” – “İşçi Personel Çalıştırılması – Ulusal Bayram ve Genel Tatil Günleri Çalışması” – “Vasıflı Personel Çalıştırılması – Fazla Çalışma” – “İşçi Personel Çalıştırılması – Fazla Çalışma” iş kalemlerinin “Birim Fiyata Dahil Olan Masraflar” kısmı içerisinde “..her türlü giderleri yükleniciye ait olmak üzere…” düzenlemelerine yer verilmiştir.

Yine “Açık İhale Usulü İle İhale Edilen Atık Yönetimi Ve Kentsel Temizlik Hizmetleri Hizmeti Alımında Uygulanacak İdari Şartname”nin “Teklif fiyata dâhil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinin 25.3.1. nolu bölümünde, “Yüklenici, sözleşme kapsamında belirtilen iş ve hizmetleri yapabilmek için gerekli olan yeterli sayıda ve nitelikteki personeli iş başında bulundurmak zorundadır. Aylık çalışma günü sayısı 26 olup, haftalık çalışma saati 45 ’ dir. Çalıştırılması gereken personel sayıları; Vasıflı Personel (Şoför – Operatör – Bölge Sorumlusu – İdari vb.) olarak: 118 kişi, İşçi Personel (Araç İşçileri ve Süpürme – Yıkama İşçileri vb.) olarak: 221 kişi, Engelli İşçi Personel (Süpürme İşçileri) olarak: 11 kişidir. Vasıflı Personele, brüt asgari ücretin % 78 fazlası ödenecektir. İşçi Personele, brüt asgari ücretin % 57 fazlası ödenecektir. Engelli İşçi Personele, brüt asgari ücretin % 57 fazlası ödenecektir. Sözleşme süresince Ulusal Bayram ve Genel Tatil Günlerinde Vasıflı Personeller toplam 1.860 gün, İşçi Personeller toplam 3.720 gün çalışma yapacaklardır. Sözleşme süresince Fazla Çalışma olarak Vasıflı Personeller toplam 1.500 saat, İşçi Personeller toplam 3.000 saat fazla çalışma yapacaklardır. İhale dokümanına idarece karşılanacağı acık olarak belirtilmemiş tüm giderler teklif fiyata dâhil edilecektir” şeklinde düzenlenmeye yer verilmiştir.

“Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinin 1’inci fıkrasında “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.” denilmektedir. Söz konusu işe ait 7’inci hakediş eki 30.04 2018 tarihine kadar yapılan işler listesine göre toplam 25.445.768,82 TL’lik iş yapıldığı, bunun 10.719.245,44 TL’sinin personel gideri olduğu ve personel giderleri payının % 42 olduğu görülmüştür.

İlgili tarihte geçerli olan Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinin 1’inci fıkrasına göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olmadığı anlaşılan söz konusu hizmet kapsamında çalıştırılacak personele ait hizmet koluna özel birçok gider kalemi söz konusu olabilmektedir. Dolayısıyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alını ihalelerinde tekliflerin değerlendirilmesi bağlamında sözleşme ve genel giderler dâhil asgari işçilik maliyeti hesabında kullanılma zorunluluğu bulunan, mevzuatta yaklaşık maliyet hesabında kullanılması yönünde bir zorlayıcılığı bulunmayan işçilik hesaplama modülünün yaklaşık maliyet hesabında kullanılması ile gerçek piyasa fiyatlarına ulaşılabilmesi mümkün değildir.

İlgili tarihte geçerli olan Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinin 3’üncü fıkrasında yer alan “İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler” düzenlemesine uygun olarak çalışma yapıldığı görülmüş olup, mevzuata uygun olarak tüm firmalara aynı koşulları taşıyan yazılarla ve iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilen teknik şartname gönderilerek fiyat teklifi alındığı ve ihale konusu iş grubunda piyasada faaliyetlerini sürdüren 4 firmanın teklifleri ile daha önceki dönemlerde gerçekleşen fiyatlar ve aynı iş kolunda diğer idarelerce de kullanılan fiyatlar göz önünde bulundurularak, “Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği” nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinin 2/ç bölümünde yer alan “İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar” kullanılarak oluşturulan fiyatların gerçek piyasa fiyatlarını yansıtmadığını düşündürecek bir durumun söz konusu olmadığı anlaşılmıştır.

Bunun yanında, söz konusu ihaleye katılım sağlayarak geçerli teklif veren isteklilerin ilgili iş kalemleri için verdikleri teklif birim fiyatlar incelendiğinde, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren firma dışında teklif veren diğer isteklilerin teklif birim fiyatlarının da ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren firmaya göre daha yüksek olduğu görülmektedir.

Bununla beraber, ilgili tarihte cari olan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık Maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde, “Mal veya hizmet atımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” hükmü yer almaktadır.

İstekliler, tekliflerini yukarıda bahsedildiği şekilde İdareye hazırlanan yaklaşık maliyet hesap cetvelini bilmeden, ihale dokümanında teklif fiyata dâhil olması gereken giderler ile ilgili düzenlemeler kapsamında ve “İhale dokümanına idarece karşılanacağı açık olarak belirtilmemiş tüm giderler teklif fiyata dâhil edilecektir.” düzenlemesine uygun olarak verdiklerini, vermiş oldukları birim fiyat teklif mektuplarındaki “Yukarıda ihale ve adı yer alan ihaleye ilişkin ihale dokümanını oluşturan tüm belgeler tarafımı, anlaşılmış ve kabul edilmiştir. Teklif fiyata dâhil olduğu belirtilen tüm masraflar ve teklif geçerlilik süresi de dahil olmak üzere ihale dokümanında yer alan tüm düzenlemeleri dikkate alarak teklif verdiğimizi, dokümanda yer alan yükümlülükleri yerine getirmememiz durumunda, uygulanacak yaptırımları kabul ettiğimizi beyan ediyoruz” şeklinde belirtmişlerdir.

Bu kapsamda isteklilerce teklif edilmiş olan birim fiyatların, İdarenin yaklaşık maliyet hesap cetvelinde yer alan birim fiyatlardan bağımsız olarak yukarıda sözü edilen düzenlemelere uygun olarak tamamen kendi inisiyatifleri ile oluşturulduğu açıktır.

İdareler, personel ile ilgili personele ödenecek ücretlerin alt limitlerini belirlemek üzere farklı yaklaşımlar sergileyip çok farklı düzenlemeler (minimum ücret miktarları, giderleri vb.) yapmaktadır. Bu düzenlemelerin yapılması, isteklilerce personele yapılacak ödemelerin ve sağlanacak diğer hakların ve imkânların, idarelerce belirlenen alt limitlerden fazla olamayacağı anlamına gelmemektedir.

“Atık Yönetimi ve Kent içi Temizlik Hizmetleri” iş kolunun yedi gün esasına göre çalışmayı gerektirmesi, çok tehlikeli iş sınıfında yer alması ve yüksek maliyetli araç ve ekipman kullanımını gerektirmesi gibi faktörler göz önünde bulundurulduğunda birer basiretli tacir olan isteklilerce, ihale dokümanında yer alan alt limitler haricinde çalıştırılacak personele emniyet, motivasyon ve performans arttırıcı uygulama ve hakların sağlanması mümkündür.

Örneğin ihale dokümanında yol ve yemek ile ilgili düzenleme olmaması; teklif bedellerini oluştururken bu giderlerin öngörülmemesi anlamını taşımamakta, dokümanındaki; “İhale dokümanına idarece karşılanacağı açık olarak belirtilmemiş tüm giderler teklif fiyata dâhil edilecektir.” Şeklindeki düzenlemeye uygun olarak söz konusu maliyetleri tekliflerine eklemesi önünde bir engel bulunmamaktadır.

Bu itibarla; söz konusu işin kısmi teklife açık olmayan bir açık ihale ile gerçekleştirildiği ve personel ağırlıklı bir hizmet olmadığı ve yukarıda açıklanan diğer tüm bu hususlar beraberce dikkate alındığında; söz konusu hizmet alımının yaklaşık maliyeti oluşturulurken idarece izlenen yöntemin ilgili tarihte geçerli olan kamu ihale mevzuatına uygun olduğu ve söz konusu uygulama neticesinde herhangi bir kamu zararının oluşmadığı değerlendirildiğinden, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına