TÜRKİYE’DE İHALE YOLSUZLUKLA MÜCADELE POLİTİKASINA GENEL BAKIŞ

Print Friendly, PDF & Email

 

  1. Durumun Tasviri Yolsuzluğun Algılanması 5. Türkiye Ekonomi ve Sosyal Araştırmalar Vakfı’nın (TESEV ) 2001 yılı yolsuzluk araştırması, yolsuzluk konusunun Türkiye’de çözülmesi gereken en büyük problemlerden biri olarak değerlendirildiğini göstermiştir.
  2. Araştırma yolsuzluğun devlet sektöründe hem merkezi hem de yerel yönetimlerde yaygın olduğunu belirtmektedir. Özelleştirme programları ve kamu ihaleleri kaygıların olduğu spesifik alanlardır. Yolsuzluk, Türkiye’ye yabancı sermaye girişinin önündeki ana engellerden biri olarak gözükmektedir. 6. Sivil toplum temsilcileri, kayırmacılık ve benzer nitelikteki olguları da içeren geniş anlamdaki yolsuzluğun Türkiye’de köklü bir şekilde yerleştiğini iddia etmektedir. Son yıllarda ortaya çıkan yolsuz 852 almıştır.
  3. Benzer değerler 2001- 2003 yılları için de verilmiştir. Uluslararası Şeffaflık Örgütünün 2005 yılı Yolsuzluk Endeksinde Türkiye 3,5 (10 üzerinden) notu ile 65. (159 ülke içinde) sırada yer almıştır. Bu rakamlar, Türkiye’yi Avrupa’da yolsuzluğun en çok görüldüğü ülkeler grubuna koymaktadır.
  4. 1997 yılında Şeffaflık Örgütünün bir şubesi Türkiye’de açılmıştır. Yolsuzluğa Karşı Önlemler 11. Greco Değerlendirme Ekibiyle görüşen Türk yetkilileri, Türkiye’deki yolsuzluğun yönetimin düzgün işleyişini tehdit eden önemli bir sorun olduğunu kabul etmektedirler. Yolsuzluk ile mücadeleye son yıllarda öncelik verilmiştir. Yolsuzluk ile mücadele, ayrıca, Türkiye’nin Avrupa Birliği Katılım mü- zakerelerinde de öncelikle ele alınan bir konudur.
  5. 2001 yılında, Kamu yönetiminde şeffaflığı ve verimliliği arttırmaya yardımcı olmak amacı ile Başbakanlık Teftiş Kurulu, Hazine Müsteşarlığı, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ile Maliye Bakanlığına bağlı Mali Suçları Araştırma Kurulu’nun katılımıyla bir Yolsuzlukla Mücadele Yönlendirme Komitesi ve bu komite çalışmalarına yardım etmek amacıyla bir çalışma grubu oluşturulmuştur. Ayrıca, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Sayıştay’ın temsilcilerinin katılımıyla Kamu Harcamaları Yönetimi Reformu Yönlendirme Komitesi kurulmuştur.
  6. Greco Değerlendirme Ekibi, bu komitelerin; meslek kuruluşları, medya, sivil toplum örgütleri, küçük ve orta ölçekli işletmeler, akademisyenler ve kamu yöneticileriyle işbirliği halinde ülke çapında yolsuzlukla mücadele politikasının zeminini hazırladığı hususunda bilgilendirilmiştir. 2001 yılının Eylül ayında düzenlenen “Şeffaflığın Arttırılması ve Türkiye’nin Kamu Sektörü- nün İyi Yönetimi” konulu uluslararası konferans, yolsuzlukla mücadele hususundaki ulusal stratejinin arkasında bulunan diğer bir itici faktördür.
  7. Ocak 2002’de Bakanlar Kurulu “Saydamlığın Artırılması ve Kamuda Etkin Yönetimin Geliştirilmesi Eylem Planı”nı bir Bakanlar Kurulu Kararı şeklinde kabul etmiştir. Planın temel amaçları; kamu görevlilerinin takdire dayalı yetkileri, kamu ödeme rejimi, yolsuzluğa karışmış kamu görevlilerine karşı önleyici müeyyideler ile disiplin ve ceza müeyyidelerinin etkin uygulanması, kamu idaresi denetim sisteminin modernizasyonu, özel işletmeler ve yatırımcılara uygulanan idarî formalitelerin azaltılması ve daha genel olarak, siyasî sistem ve kamu sektöründe güvenin arttırılması alanlarını kapsayacak şekilde geniştir.
  8. Eylem Planı daha spesifik olarak; kamu hizmet sunum standartları- nın oluşturulmasına, kamu kurumları ile kamu vakıf ve dernekleri arasındaki ilişkinin düzenlenmesine, kamu idaresinin insan kaynakları sisteminin geliştirilmesine, saydamlığın artırılmasına, bilgiye ulaşmanın kolaylaştırılmasına, teftiş ve denetim sisteminin güçlendirilmesine, adlî sistemin geliştirilmesine, kara para aklama ile mücadelenin güçlendirilmesine, seçim kampanyalarının finansmanında malî sorumluluk ve şeffaflığın artırılmasına, mal bildirimlerinde hesap verilebilirliğin artırılmasına ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesine öncelik vermiştir. Bu Eylem Planı, Planın uygulamasının koordinasyonu için Bakanlıklar arası bir komite kurulmasını da içermektedir.
  9. Eylem Planının 2002 yılında kabul edilmesiyle, yukarıda bahsedilen Yolsuzlukla Mücadele Yönlendirme Komitesi ortadan kalkmıştır. Eylem Planını takip eden Acil Eylem Planı, 2002 yılının Kasım ayında seçilen 58. Hükümet tarafından , 2003 yılının Ocak ayında açıklanmıştır. Acil Eylem Planı Avrupa Birliği ile işbirliği içinde bulunan Hükümetin belirlediği, kamu hizmetlerinin geliştirilmesi, uzmanlaşmış yolsuzlukla mücadele birimlerinin güçlendirilmesi ve kamu bilincinin arttırılması alanlarında teknik işbirliği amacıyla yolsuzluğa karşı mücadeleye özgü ayrı bir bölümü içermektedir. Acil Eylem Planı’nın uygulamasına ilişkin sorumluluk, Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilmiş ve 2002’deki Eylem Planı’nda öngörülen eylem planının uygulamasını koordine edecek bakanlar komitesi ilk olarak 2002/56 sayılı Başbakanlık Genelgesi aracılığıyla Mayıs 2002’de kurulmuştur. Bu komite Adalet Bakanı, Maliye Bakanı ve iki Devlet Bakanı olmak üzere 4 Bakandan oluşmaktadır. Bakanlar komitesine başkanlığını Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanının yaptığı bir teknik komite yardımcı olmaktadır.
  10. 2003 yılı Ocak ayında, yolsuzluğun sebepleri ile ekonomik ve sosyal boyutlarını analiz etmek ve yolsuzluğa karşı mücadelede etkili gerekli tedbirleri belirlemek amacıyla bir Meclis Araştırma Komisyonu kurulmuştur. Bu Komisyon; Temmuz 2003’de, kamu ihaleleri, özelleştirme faaliyetleri ve diğer alanlarda bir dizi yolsuzluk olaylarına karıştıklarından şüphe edilen birçok politikacı, bir eski başbakan, eski bakanlar ile bazı kamu görevlilerinin soruş- turulması öngören raporunu yayınlamıştır. Meclis Komisyonu, diğer hususların yanı sıra, üst düzey resmi görevlilerin dokunulmazlığının sınırlandırılmasını ve bazı yolsuzluk soruşturmalarının Başbakanlık Teftiş Kurulu tarafından yürü tülmesini önermiştir. Kurul tarafından oluşturulan komisyonlar aracılığıyla toplam 29 soruşturma gerçekleştirmiştir.
  11. Yolsuzlukla mücadeleye yönelik bu tür çabalar, son yıllarda Kamu ihale Kanunu (2003), Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (2003), Bankalar Kanununda Değişiklik yapan Kanun (2003), Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında Kanun (2004) gibi birçok yeni yasanın çıkarılmasına ve mevcut yasalarda değişiklik yapılmasına neden olmuştur. Şeffaflık ve basın özgürlüğü özel ilgi alanları olmuş, bu bağlamda Bilgi Edinme Kanunu (2003), Basın Kanunu (2004) gibi yeni kanunlar çıkarılmış ve Anayasada değişiklikliler yapılmıştır. Hukuk reformu aynı zamanda kanun çalışmalarına da odaklanmış ve yeni Ceza Kanunu, yeni Ceza Usul Kanunu ve Kabahatler Kanunu 2005 yılında yasalaşmıştır.
  12. Hükümet, sivil toplum örgütlerinin yolsuzlukla mücadeleye geniş katılımlarının ve bu alandaki kamu bilincinin artmakta olduğunu ve bunların da yolsuzluğa karşı mücadelede en temel araç olarak değerlendirildiğini belirtmiştir. Greco Değerlendirme Ekibi ile görüşen sivil toplum örgütleri temsilcileri, Adalet Bakanlığı’nın da içinde bulunduğu birkaç istisna dışında kamu kuruluşlarının, yolsuzlukla mücadele çalışmalarına sivil toplum kuruluşlarını yeterince dahil etmediklerini iddia etmişlerdir. Sivil toplum örgütleri temsilcileri ayrıca, yolsuzlukla mücadele amacıyla alınan önlemlerin yeteri kadar koordine edilmediğini ve uzun döneme yönelik olmadığını belirtmişlerdir. Ayrıca, Türkiye’nin Avrupa Birliğine Katılımına ilişkin 2004 tarihli rapora göre, sivil toplumla diyaloğun güçlendirilmesi ve yolsuzlukla mücadele için bağımsız bir organ kurulması teşvik edilmektedir. Avrupa Birliğinin 2005 yılı raporunda, yolsuzlukla mücadele eden kurumların güçlendirilmesinin gerektiği ve özellikle de teftiş sisteminin gözden geçirilerek güçlendirilmesinin yolsuzlukla mü- cadelede etkinliğin sağlanması için gerekli olduğu belirtilmektedir.
  13. Türkiye, yolsuzlukla mücadelede alanında görev yapan uluslararası organizasyonlarda aktif rol almaktadır. Bu durum, yolsuzlukla mücadeleye yönelik iç projelerin kurulmasında önemli bir girdi sağlamıştır. Türkiye, Avrupa Birliğine üyelik için başvuran bir devlettir ve daha önce bahsedildiği gibi yolsuzluk, Avrupa Birliği’ne üyelik sürecinin hazırlık aşamasında ele alınan bir konudur. Türkiye, Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mücadele Ceza Hukuku Sözleşmesi’ni (Sözleşme No:173) 2003 yılında onaylamış ve 2004 yılında Yolsuzlukla Mücadele Devletler Grubu (GRECO) üyesi olmuştur. Türkiye, Suçtan Kaynaklanan Gelirlerinin Aklanması, Araştırılması, Ele geçirilmesi ve Elkonulması Hakkında Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni (Sözleşme No:141) onaylamıştır. Türkiye, Mali Eylem 855 Görev Grubu (FAFT) ve OECD’nin Rüşvetle ilgili Çalışma Grubu üyesidir ve OECD’nin Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Verilen Rüşvetin Önlenmesi Sözleşmesine taraftır. Türkiye, Yolsuzluğa Karşı Birleşmiş Milletler sözleşmesini imzalamıştır. Ceza Mevzuatı
  14. Kamu sektöründe rüşvet almak ve vermek Ceza Kanunu’nun 252. maddesinde düzenlenmiştir. Madde şu şekildedir:

MADDE 252.- (1) Rüşvet alan kamu görevlisi, dört yıldan oniki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Rüşvet veren kişi de, kamu görevlisi gibi cezalandırılır. Rüşvet konusunda anlaşmaya varılması hâlinde, suç tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur.

(2) Rüşvet alan veya bu konuda anlaşmaya varan kişinin, yargı görevi yapan, hakem, bilirkişi, noter veya yeminli mali müşavir olması hâlinde, birinci fıkraya göre verilecek ceza üçte birden yarısına kadar artırılır.

(3) Rüşvet, bir kamu görevlisinin, görevinin gereklerine aykırı olarak bir işi yapması veya yapmaması için kişiyle vardığı anlaşma çerçevesinde bir yarar sağlamasıdır.

(4) Birinci fıkra hükmü, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu kurum veya kuruluşlarının ya da kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının iştirakiyle kurulmuş şirketler, bunların bünyesinde faaliyet icra eden vakıflar, kamu yararına çalışan dernekler, kooperatifler ya da halka açık anonim şirketlerle hukukî ilişki tesisinde veya tesis edilmiş hukukî ilişkinin devamı sürecinde, bu tüzel kişiler adına hareket eden kişilere görevinin gereklerine aykırı olarak yarar sağlanması hâlinde de uygulanır.

(5) (Değişik: 29.06.2005 – 5377/28 md.) Yabancı bir ülkede seçilmiş veya atanmış olan, yasama veya idarî veya adlî bir görevi yürüten kamu kurum veya kuruluşlarının, yapılanma şekli ve görev alanı ne olursa olsun, devletler, hükümetler veya diğer uluslararası kamusal örgütler tarafından kurulan uluslararası örgütlerin görevlilerine veya aynı ülkede uluslararası nitelikte görevleri yerine getirenlere, uluslararası ticarî işlemler nedeniyle, bir işin yapılması veya yapılmaması veya haksız bir yararın elde edilmesi veya muhafazası amacıyla, doğrudan veya dolaylı olarak yarar teklif veya vaat edilmesi veya verilmesi de rüşvet sayılır.

  1. Nüfuz ticareti, önceki Ceza Kanunda ayrı bir suç olarak düzenlenmişti. Bununla birlikte, yeni Ceza Kanununda (2005) dolandırıcılığın nitelikli 856 formu olarak düzenlenmiştir. 158. maddenin 2. fıkrası, “Kamu görevlileriyle ilişkisinin olduğundan, onlar nezdinde hatırı sayıldığından bahisle ve belli bir işin gördürüleceği vaadiyle aldatarak, başkasından menfaat temin eden kişi, iki yıldan yedi yıla kadar hapis ve beşbin güne kadar para cezasına hükmolunur” şeklinde düzenlenmiştir.
  2. Karapara aklama suçu, Ceza Kanununun 282. maddesinde (2005’teki değişiklik) aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:

(1) Alt sınırı bir yıl veya daha fazla hapis cezasını gerektiren bir suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini, yurt dışına çıkaran veya bunların gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak maksadıyla, çeşitli işlemlere tabi tutan kişi, iki yıldan beş yıla kadar hapis ve yirmibin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır .

(2) Bu suçun, kamu görevlisi tarafından veya belli bir meslek sahibi kişi tarafından bu mesleğin icrası sırasında işlenmesi hâlinde, verilecek hapis cezası yarı oranında artırılır.

(3) Bu suçun, suç işlemek için teşkil edilmiş bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hâlinde, verilecek ceza bir kat artırılır.

(4) Bu suçun işlenmesi dolayısıyla tüzel kişiler hakkında bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur.

(5) Bu suç nedeniyle kovuşturma başlamadan önce suç konusu malvarlığı değerlerinin ele geçirilmesini sağlayan veya bulunduğu yeri yetkili makamlara haber vererek ele geçirilmesini kolaylaştıran kişi hakkında bu maddede tanımlanan suç nedeniyle cezaya hükmolunmaz.

  1. Organize suç örgütü kurma ve üyesi olma Ceza Kanunu’nun 220. maddesinde aşağıdaki şekilde cezalandırılmıştır:

(1) Kanunun suç saydığı fiilleri işlemek amacıyla örgüt kuranlar veya yönetenler, örgütün yapısı, sahip bulunduğu üye sayısı ile araç ve gereç bakımından amaç suçları işlemeye elverişli olması hâlinde, iki yıldan altı yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Ancak, örgütün varlığı için üye sayısının en az üç kişi olması gerekir.

(2) Suç işlemek amacıyla kurulmuş olan örgüte üye olanlar, bir yıldan üç yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.

(3) Örgütün silâhlı olması hâlinde, yukarıdaki fıkralara göre verilecek ceza dörtte birinden yarısına kadar artırılır.

(4) Örgütün faaliyeti çerçevesinde suç işlenmesi hâlinde, ayrıca bu suç- lardan dolayı da cezaya hükmolunur.

(5) Örgüt yöneticileri, örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenen bütün suç- lardan dolayı ayrıca fail olarak cezalandırılır.

(6) Örgüte üye olmamakla birlikte örgüt adına suç işleyen kişi, ayrıca örgüte üye olmak suçundan dolayı cezalandırılır.

(7) Örgüt içindeki hiyerarşik yapıya dahil olmamakla birlikte, örgüte bilerek ve isteyerek yardım eden kişi, örgüt üyesi olarak cezalandırılır.

(8) Örgütün veya amacının propagandasını yapan kişi, bir yıldan üç yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Bu suçun basın ve yayın yolu ile işlenmesi hâlinde, verilecek ceza yarı oranında artırılır. b. Analiz

  1. Greco Değerlendirme Ekibi tarafından toplanan bilgiye göre, Türkiye uzun zamandır yolsuzluktan geniş ölçüde etkilenmekte ve bu problemin yargı da dahil olmak üzere tüm ülke kurumlarında yaygın olduğu görülmektedir. Ayrıca, siyasi düzeydeki yolsuzluğun, kamu tarafından kaygıyla algılandığı anlaşılmaktadır.
  2. Türk Hükümeti, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı’nın (TESEV) 2001 araştırmasına göre Türkiye’de üzerinde durulması gereken en önemli üçüncü konu olan yolsuzlukla mücadelede kararlı olduğunu belirtmiş- tir. Bu araştırma, katılanların çoğunun, devlet sektöründe yolsuzluğun yüksek olduğunu (%80) düşündüklerini göstermektedir. Bu oldukça kötümser tablo, diğer uluslararası araştırmalar ve Greco Değerlendirme Ekibi tarafından toplanan raporlardaki bilgilerle örtüşmektedir. Bununla birlikte Greco Değerlendirme Ekibi durumun iyileştirilmesi için son yıllarda çok şey yapıldığını ve bu bağlamda Avrupa Birliğine giriş sürecinin önemli bir rol oynadığını kaydetmiştir.
  3. Yolsuzlukla mücadelede Hükümetin temel başarısı, 2003 yılında Acil Eylem Planının izlediği ve 2002 yılında Bakanlar Kurulu Kararnamesi olarak çıkarılan “Saydamlığın Artırılması ve Kamuda Etkin Yönetimin Geliştirilmesi Eylem Planı” idi. Eylem Planlarının geniş yelpazesi altında, etkili uygulamayı gerektiren ve zaman içinde yolsuzlukla mücadeleye yardımcı olacak potansiyel öneme sahip bir dizi yasal değişiklikler yapılmıştır. (Örneğin, Bilgi Edinme Kanunu, Kamu İhale Kanunu, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu)
  4. Hükümet, çabaları nedeniyle takdir edilmelidir. Bazı önlemlerin tam etkisi, daha çok yeni olan yasal düzenlemelerin uygulanması ve yürürlüğe konulmasına kadar değerlendirilemeyecektir. Greco Değerlendirme Ekibi, yolsuzlukla mücadelede etkinliğini değerlendirebilmek üzere, yapısal değişikliklerdeki sonuçları tercihen iki üç yıllık zaman süreci içerisinde ölçmenin önemli olacağı görüşündedir. Greco Değerlendirme Ekibi yolsuzluğa karşı önlemlerin etkinliğinin izlenmesi için sistemlerin geliştirilmesini tavsiye etmektedir.
  5. Greco Değerlendirme Ekibi, yolsuzluğa karşı umut verici gözüken programların devamlılığının, önlemleri almakla yükümlü iktidardaki hükümetler ve münferit bakanlıklardan yeterli ölçüde bağımsız uygulama ve denetim olmadığı takdirde olumsuz olarak etkilenebileceğini ifade etmektedir. Ayrıca, GRECO değerlendirme ekibi sivil toplumun reformlara istenen ölçüde katılamayışları hususuna da önem vermektedir.
  6. Yolsuzlukla Mücadele Yönlendirme Komitesi tarafından hazırlanan 2002 Eylem Planı, Planın uygulamasının koordine edilmesi için Bakanlıklar arası bir Komite kurulmasını öngörmektedir. Bu Planı, sonradan Acil Eylem Planı (AEP) izlemiş ve aynı zamanda ortadan kalkan Yönlendirme Grubu’nun yerini Bakanlar Komitesi almıştır. O zamandan beri uygulama ve izleme yetkisi tümüyle, hükümete (Bakanlar Komitesi) aittir.

31.Hükümet tarafından yolsuzlukla mücadeleye atfedilen önem, yolsuzluğun yaygınlığı ve kamu sektörünün karmaşıklığı göz önünde bulundurulduğunda, merkezî koordinasyon/ gözden geçirme organının eksikliği yolsuzlukla mücadele politikası sisteminde ciddi bir boşluk olarak gözükmektedir. Greco Değerlendirme Ekibinin ziyaretinden sonra Türk yetkililer bu duruma itiraz ettiler ve hükümetin Bakanlar Komitesi aracılığıyla bu fonksiyona zaten sahip olduğunu iddia ettiler. Greco değerlendirme ekibi sözü edilen Komite ile ziyareti esnasında herhangi bir toplantı yapmamıştır ve bu Komitenin her halukarda hükümete bağlı olduğunu anlamaktadır. Uzun vadede yeterli ba ğımsızlıkla donatılmış böyle bir yapının varlığı, yolsuzlukla mücadele stratejilerinde devamlılığı sağlamak için önemli bir adım olacaktır. Ayrıca böyle bir yapı, sadece kamu görevlilerinden oluşmayıp, sivil toplum temsilcilerini de kapsamalıdır. Böylelikle hem yapıya geniş bir uzmanlık sağlayacak hem de yolsuzluğa karşı mücadelede Hükümetin sivil toplum da sürece katma taahhüdü hakkında kamuya verilmiş önemli bir sinyal olacaktır. Greko Değerlendirme Ekibi, yolsuzluk konusunda yeni stratejiler önermek ve yolsuzluğa karşı   ulusal stratejilerin uygulanmasını izlemekten sorumlu olacak şekilde bir kurumun görevlendirilmesini tavsiye etmektedir. Böyle bir kurum, kamu yönetimini olduğu kadar sivil toplumu da temsil etmeli ve izleme fonksiyonunda bu kuruma belli ölçüde bağımsızlık verilmelidir.

32.Greco Değerlendirme Ekibi, özel kuruluşlar arasındaki yolsuzluğun Türkiye’de suç olmadığını kaygıyla not etmektedir. Bununla birlikte, yeni Ceza kanunu bu bağlamda sınırlı bir cezalandırma getirmektedir.

Share