BAŞVURU SAHİBİ:

Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi,

VEKİLİ:

Av. İbrahim ERGENÇ,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Koşuyolu Yüksek İhtisas Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2020/618072 İhale Kayıt Numaralı “36 Ay Süreli Hastane Bilgi Yönetim Sistemi (HBYS) Hizmet Alımı” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Koşuyolu Yüksek İhtisas Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği tarafından 15.12.2020 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “36 Ay Süreli Hastane Bilgi Yönetim Sistemi (HBYS) Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi’nin 19.02.2021 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 22.02.2021 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 26.02.2021 tarih ve 10440 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 25.02.2021 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2021/382 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, 10.02.2021 tarihli ihale komisyonu kararı ile aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunmayarak tekliflerinin reddedildiği, aşırı düşük teklif açıklamasının “yol ücretinin net olarak hesaplandığı, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.9’uncu maddesi ile Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesi gereğince yol ücretinin brüt olarak hesaplanıp toplam işçilik maliyetine dahil edilmesi gerektiği, söz konusu mevzuat hükümlerine uygun olarak hesaplanmayan yol ücreti nedeniyle teklif edilen işçilik maliyetinin idarece hesaplanan işçilik ve yol maliyetinin altında olduğu” gerekçesiyle uygun bulunmadığı, idarece yapılan değerlendirmenin mevzuata uygun olmadığı, şöyle ki;

İhale dokümanı gereğince yol giderinin brüt değil net ücret üzerinden hesaplanması gerektiği, ihale dokümanının “İdari Şartname, Teknik Şartname, Sözleşme Tasarısı, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi, Standart Formlar”dan oluştuğu, İdari Şartname’nin “Diğer Hususlar” başlıklı 47’nci maddesinde “İdari Şartname’de yer almayan hususlarda işe ait Teknik Şartname ve ilgili mevzuat hükümleri uygulanır.” kuralına yer verildiği, bu bağlamda, yol giderinin brüt mü yoksa net mi hesaplanacağı hususunun ihale dokümanı çerçevesinde açıklığa kavuşturulması gerektiği, İdari Şartname’nin sonunda yer alan tabloda yol bedeline yönelik olarak “Açıklama:Yol Bedeli (6 personel için aylık 22 gün), Birimi:ay, Miktarı:36” düzenlemesine yer verildiği, yol bedelinin nasıl hesaplanacağına ilişkin bir kural öngörülmediği, Teknik Şartname’nin 5.6’ncı maddesinde ise “işçilerin yol ücreti Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.13 maddesine istinaden nakdi olarak verilecek olup, yol ücretleri aylık 22 (yirmiiki) gün üzerinden hesaplanacaktır. Yol ücreti 1 gidiş ve 1 dönüş olmak üzere günlük toplam 2 (iki) bilet olacak şekilde İstanbul Büyük Şehir Belediyesi’nin otobüs bilet fiyatları rayiç bedeli net olarak verilecektir.” düzenlemesinin yer aldığı, bu itibarla Teknik Şartname’de yol ücretinin nasıl hesaplanacağının açıkça kurala bağlandığının anlaşıldığı ve buna uygun olarak yol ücretinin hesaplanıp ve aşırı düşük teklif açıklamasında bulunulduğu,  işçilik bedeli için EKAP işçilik hesaplama modülünün kullanıldığı, yol ücreti dışında diğer işçilik maliyetlerinin dokümanda belirtilen oranlar dikkate alınarak hesaplandığı,

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Teknik Şartname” başlıklı 16’ncı maddesinde ve “Personel durumuna ilişkin belgeler” başlıklı 40’ıncı maddesinde yer alan hükümlerden, idarelerin istedikleri hizmete ve personele ilişkin düzenlemeleri Teknik Şartname’de yapabileceklerinin anlaşıldığı,  her ne kadar idarece yapılan değerlendirmede Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesine atıfla yol giderinin brüt tutar üzerinden hesaplanması gerektiği belirtilmişse de bunun hukuki dayanaktan yoksun olduğu, çünkü İdari Şartname’de Yönetmelik’in anılan hükmü uyarınca herhangi bir düzenleme yapılmadığı, dolayısıyla İdari Şartname’de anılan Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde yer alan hükme uygun bir düzenlemeye yer verilmediğinden ve süresi içerisinde dokümana itiraz edilmediğinden ihale dokümanının hem idareyi hem de isteklileri bağlayacak şekilde hukuken kesinleştiği,

İdari Şartname’de, çalışacak personelin aylık ücreti ve fazla mesai ücreti için açılan satırlarda her bir statüdeki personelin ücretinin nasıl hesaplanacağının belirlendiği, ücretlerin brüt asgari ücret üzerinden hesaplanması gerektiğinin açıkça belirtildiği, ancak çalışacak personele ödenecek yol giderine yönelik hesaplamanın brüt ücret üzerinden yapılacağının belirtilmediği, bunun nedeninin idarece Teknik Şartname’de yol giderinin net ücret tutarı üzerinden hesaplanması gerektiğinin belirtilmiş olmasından kaynaklandığı, ihale dokümanı içerisinde herhangi bir çelişki yaratmamak amacıyla, İdari Şartname’de yol giderinin brüt ücret üzerinden hesaplanacağını belirtmediği, tabloda bir üst satırda bütün hesaplamaların brüt ücret üzerinden yapılacağı belirtilirken, aynı tabloda brüt ifadesinin kaldırılmasının, ücretin brüt olarak hesaplanacağının belirtilmemesinin ve yol bedelinin işçilik giderleri arasında değil de HBYS hizmeti ile birlikte ayrı bir kısımda düzenlenmesinin idarenin amacını gösterdiği, dolayısıyla, kesinleşen ihale dokümanı düzenlemeleri çerçevesinde uyuşmazlığa konu hususta söz konusu Teknik Şartname düzenlemesinin uygulanması gerektiği,

Yaklaşık maliyetin yol ücreti brüt ücret üzerinden hesaplandığı için hatalı olduğu,  buna göre kendilerinden aşırı düşük teklif açıklaması talep edilmesinin uygun olmadığı, Teknik Şartname’nin söz konusu düzenlemesi uyarınca yol giderinin net ücret tutarı üzerinden hesaplanması gerekirken, idarece yol giderine ilişkin hesaplamada brüt ücret tutarının dikkate alınmasının idarenin hatalı değerlendirme ve uygulamalarda bulunmasına yol açtığı, idarece yol giderinin brüt ücret üzerinden hesaplanması sonucu yol gideri maliyetinin 43.243,20 TL olmak üzere toplam yaklaşık maliyetin 1.898.233,02 TL olarak hesaplandığı, kendilerince yol gideri maliyetinin 33.264,00 TL olmak üzere toplam teklif tutarının 1.888.253,82 TL olduğu, idare tarafından yaklaşık maliyette yol giderinin net ücret üzerinden hesaplanmış olması durumunda tekliflerinin yaklaşık maliyet ile aynı olacağı ve kendilerinden aşırı düşük teklif açıklaması sunmalarının talep edilmeyeceği,

Teklif edilen işçilik bedellerinin tüm tekliflerde sabit olması ve birim fiyat teklif cetvelindeki her bir kısım ve kalemin ayrı ayrı değerlendirilmesi gerektiği, EKAP işçilik hesaplama modülü kullanılarak hesaplanması gereken işçilik maliyetlerinde kâr eklenmesinin mümkün olmadığı ve ihale dokümanı kapsamında işçilik giderini etkileyebilecek herhangi bir ilave gider kaleminin (yaka kartı, giyim vb.) öngörülmediği, ihale konusu hizmetin yazılım hizmeti olması nedeni ile tüm isteklilerin ortaya çıkabilecek herhangi bir maliyet kalemini HBYS yazılım hizmetinin içerisinde öngörerek teklif fiyatına dahil ettiği, aşırı düşük teklif sorgulaması aşamasında idare tarafından yaklaşık maliyetin değiştirildiği, ilk yaklaşık maliyet tutarına göre ihale üzerinde bırakılan istekli, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi istekli ve kendilerinin aşırı düşük teklif sahibi istekliler olduğu, değiştirilen yaklaşık maliyet tutarının sınır değeri etkilediği ve bunun sonucunda sadece kendilerinin aşırı düşük teklif sahibi olarak kaldığı, idarenin aşırı düşük teklif sorgulaması aşamasında değiştirdiği yaklaşık maliyet tutarına göre diğer iki isteklinin teklifinin, yaklaşık maliyet tutarının üzerinde olduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılması gerektiği,

İkinci kısma ilişkin verilen tekliflere bakıldığında, anılan isteklilerin tekliflerinin de sınır değerin altında olduğu, ihale komisyonu kararında yol giderinin 44.288,64 TL olarak, aşırı düşük teklif açıklama aşamasında ise yol giderinin 43.243,20 TL olarak hesaplandığı, her iki durumda da ihale üzerinde bırakılan istekli ile ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi isteklinin tekliflerindeki yol bedelinin, yaklaşık maliyetin oldukça altında ve hatta kendilerine ait teklifinin dahi altında olduğu, dolayısıyla bu kısım için bütün isteklilerin teklifinin aşırı düşük teklif sorgulaması kapsamında olduğu, idarece bu iki istekliden de aşırı düşük teklif açıklaması istenilmemesinin mevzuata ve özellikle eşit muamele ilkesine aykırı olduğu, söz konusu istekliler tarafından yol giderinin brüt ücret üzerinden hesaplanmadığı, hatta net tutar üzerinden de hesaplanmadığı, yol gideri için kendilerinden daha düşük fiyat öngördükleri, öte yandan yaklaşık maliyetin değiştirilerek ve ayrı kısımlarda yer alan maliyet kalemlerinin bir araya getirilerek aşırı düşük teklif açıklaması istenildiği, yol bedeli kaleminin birim fiyat teklif cetvelinin birinci kısmındaki işçilik bedellerinden ayrı olarak birim fiyat teklif cetvelinin ikinci kısmında ve HBYS kalemiyle birlikte yer aldığı, bunun da yol bedelinin, diğer işçilik giderlerinden ayrı bir şekilde değerlendirilmesi gereken bir kalem olduğunu gösterdiği, bu çerçevede söz konusu isteklilerin teklifleri ister birinci kısım tek başına, ister ikinci kısım tek başına, isterse her iki kısım birlikte değerlendirilsin, her durumda yaklaşık maliyetin altında olduğu, hizmet alımlarında yaklaşık maliyetin aynı zamanda sınır değeri oluşturduğundan, yaklaşık maliyetin altında kalan bütün tekliflerin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması ve bütün isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği, idarece herhangi bir hukuki dayanak olmaksızın, yaklaşık maliyet bileşenlerinden bir kısmı dikkate alınırken, diğer bir kısmı dikkate alınmadan aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının kamu ihale mevzuatına ve özelikle temel ilkelere aykırı olduğu,

Sonuç olarak, ihale dokümanı düzenlemelerine uygun olarak yol giderinin net ücret üzerinden açıklandığı, bu itibarla, aşırı düşük teklif açıklamalarının uygun bulunarak tekliflerinin değerlendirmeye alınması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

            b)  Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

           c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

            gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

Kurum, ihale konusu işin türü, niteliği ve yaklaşık maliyeti ile ihale edilme usulüne göre aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değerler ve sorgulama kriterleri belirlemeye, ihalenin bu maddede öngörülen açıklama istenilmeksizin sonuçlandırılabilmesine, ayrıca yaklaşık maliyeti 8 inci maddede öngörülen eşik değerlerin yarısına kadar olan hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinde sınır değerin altında olan tekliflerin bu maddede öngörülen açıklama istenilmeksizin reddedilmesine ilişkin düzenlemeler yapmaya yetkilidir. İhale komisyonu bu maddenin uygulanmasında Kurum tarafından yapılan düzenlemeleri esas alır.” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde “Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

…

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 7 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.

  (4) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, endeks üzerinden güncellenir.

(5) Asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyet güncellenir.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “78.1. Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 23 ve 24 üncü maddeleri gereğince kadroya geçiş uygulamasına tabi olan hizmet alımları ile bu hizmetlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan hizmetler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak değerlendirilecektir.

78.1.1.  Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.

78.1.2. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetleri, 78.1.1 inci maddede yer alan koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilmez.

…

78.1.4. Niteliği gereği süreklilik arz etme koşulu dışında diğer koşulları taşıyan ve ihale edilmesi mümkün olan hizmet alımları ile 78.1.1 maddede belirtilen koşulları taşıyan hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerinde, teklifler ile aşırı düşük tekliflerin hazırlanması ve değerlendirilmesinde bu Tebliğin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri için öngördüğü düzenlemeler (asgari işçilik maliyeti ile sözleşme giderleri ve genel giderlerin hesabı, sınır değer tespiti, işçilik hesaplama modülünün kullanım zorunluluğu vb.) aynen uygulanır.

…

78.9. İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek ve yol maliyetlerinin istekli tarafından karşılanmasının öngörüldüğü hallerde, bu maliyetlerin brüt tutarları dikkate alınacaktır.

…

78.11. İsteklilerin tekliflerini ilgili mevzuatına göre idari şartnamede belirlenen kısa vadeli sigorta kolları prim oranını dikkate alarak hazırlamaları gerekmektedir.

…

78.13. Yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ödeneceği öngörülen ihalelerinin idari şartnamelerinde, yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ve ayda kaç gün ödeneceği yazılacak, bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceği ve ücret bordrosunda gösterileceği açıkça belirtilecektir. Her ay 30 gün olarak kabul edilecek ve bazı ayların 30 günden daha fazla ya da eksik günleri dikkate alınmayacaktır. İdari şartnamede 26 veya 22 olarak belirlenen aylık gün sayısı üzerinden hesaplama yapılacak ve 31 veya 28 gün olan aylardaki fiili gün sayısı dikkate alınmayacaktır. Yemek ve yol için aylık gün sayısı belirlenmemiş ise 26 gün olarak hesaplama yapılacaktır…

78.14. İdari şartnamelerde ücret ile nakdi olarak ödenecek yemek ve yol gibi giderlerin net olarak ödeneceğine dair düzenleme yapılmayacaktır. İdari şartnamede yer alan bu bedellerin brüt olduğu belirtilmemiş olsa bile bu tutarlar brüt olarak kabul edilecek ve buna göre işlem yapılacaktır.

78.15. Çalışacak personelin yemek ve yol maliyetlerinin isteklilerce ayni olarak karşılanmasının öngörüldüğü işlerde, bu ihtiyaçların isteklilerce ayni olarak karşılanacağı idari şartnamelerin ilgili maddesinde belirtilecek ve aylık gün sayısı gösterilecek, ancak buna ilişkin bir bedel öngörülmeyecek, personelin bu ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin kriterler ve asgari standartlar (yemek çeşidi, kalori vb.) ise ihale dokümanının ilgili bölümünde belirlenecektir. Bu şekilde verilen tekliflerin değerlendirilmesinde ise tekliflerin söz konusu ayni ödemeleri de içerdiği kabul edilerek değerlendirmeler buna göre yapılacaktır.

…

78.17. Yol giderine ilişkin olarak personele mutat taşıt bileti verilmesi öngörülürse, yol bedelinin ayni olarak karşılanacağı kabul edilecek ve eğer bu maliyet faturalandırılabiliyorsa KDV hariç hesaplanacaktır. Aylık bilet, abonman kartı ya da toplu olarak alınan bilet fiyatlarının günlük bilet fiyatlarından daha düşük olması halinde, günlük bilet fiyatı yerine bu fiyatlar dikkate alınarak hesaplama yapılacaktır.

78.18. Yemek ve yol gibi ihtiyaçların isteklilerce karşılanmasının öngörülmediği durumlarda ise idari şartnamelerde bunlara ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmayacak ve sözleşmenin uygulanması sırasında yükleniciden çalışanlara ait bu tür giderleri karşılaması istenmeyecektir.

…

78.21. Yukarıda sayılan hususlardan teklif fiyatına dahil olacaklar idari şartnamede düzenlenecek, teknik şartnamede ise bunların uygulanması ilgili hükümlere yer verilecektir. Teknik şartnamede, teklife dahil olacak masraflara yer verilmeyecek, idari şartnamede yer alan hükümlerle çelişecek bir düzenleme yapılmayacaktır.

78.22. Brüt asgari ücret veya üzerinde ücret ödenmesi öngörülen personelin varsa nakdi yol ve yemek bedeli dahil aylık (78.12 nci maddeye göre gün üzerinden teklif alınan hallerde günlük) ücreti, fazla çalışma, ulusal bayram ve genel tatil günlerinde (ulusal bayram, resmi ve dini bayram günleri ile 1 Mayıs Emek ve Dayanışma günü, (15 Temmuz Demokrasi ve Milli Birlik günü ve yılbaşı günü) yapılacak çalışmalara ilişkin ücretler ile engelli işçi ücreti gibi ayrı ayrı hesaplanması gereken her bir işçilik maliyeti için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılması, malzeme giderlerinin de ayrı iş kalemleri şeklinde düzenlenmesi zorunludur. Ayrıca, ayni teklif verileceği belirtilen yemek ve yol giderlerinin de ayrı iş kalemleri şeklinde düzenlenmesi esastır. Ancak, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 10 uncu maddesinin beşinci fıkrasına göre işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kaleminin/kalemlerinin bulunduğu personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesinin birim fiyat teklif cetvelinde, bu iş kalemi/kalemleri kapsamındaki işlerde çalıştırılmak üzere ihale dokümanında asgari sayısı belirtilen personele ilişkin maliyetlere işçilik kaleminde değil, ait olduğu iş kalemi içerisinde yer verilecek ve istekliler de tekliflerini buna göre sunacaklardır…

…

79.29. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, sözleşme gideri ve genel giderler dahil toplam asgari işçilik maliyetinin altında işçilik bedeli sunan isteklilerin teklifleri, ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılır.

78.30. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde isteklilerin teklif bedelleri varsa yüklenici karı ile aşağıdaki bileşenlerden oluşur:

a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur…” açıklaması,

Anılan Tebliğ’in “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “79.1. Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer aşağıdaki kurallara göre tespit edilir.

79.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kar hariç yaklaşık maliyet tutarı sınır değer olarak kabul edilir.

79.1.2. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değer;

SD: Sınır değeri,

YM: Yaklaşık maliyeti,

n: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif sayısını,

T1, T2, T3….Tn: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif bedellerini,

R: Sınır Değer Tespit Katsayısını

 79.1.3. 79.1.2 nci maddede yer alan R değeri her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere Kurum tarafından belirlenir ve ilan edilir. İhalenin konusu veya işin niteliğine göre Kurum tarafından farklı R değerleri belirlenebilir.” açıklaması yer almaktadır.

İhaleye ait İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu hizmetin;

a) Adı: 36 AY SÜRELİ HASTANE BİLGİ YÖNETİM SİSTEMİ (HBYS) HİZMET ALIMI

b) Miktarı ve türü: 36 AY SÜRELİ HASTANE BİLGİ YÖNETİM SİSTEMİ (HBYS) HİZMET ALIMI

Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.

c) Yapılacağı yer: Sağlık Bilimleri Üniversitesi Koşuyolu Yüksek İhtisas Eğitim ve Araştırma Hastanesi

ç) Bu bent boş bırakılmıştır.” düzenlemesi,

Anılan Şartname’nin “Kısmi teklif verilmesi” başlıklı 20’nci maddesinde “20.1. Bu ihalede işin tamamı için teklif verilecektir.

20.2. Kısmi teklife ilişkin açıklamalar

20.2.1. Bu madde boş bırakılmıştır.” düzenlemesi,

Aynı Şartname’nin “Sınır değer” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değer hesaplar.

33.2. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir…” düzenlemesi,

Aynı Şartname’nin “Diğer Hususlar” başlıklı 47’nci maddesinde “47.1. İdari Şartnamede yer almayan hususlarda işe ait Teknik Şartname ve ilgili Mevzuat Hükümleri uygulanır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Teknik Şartname’nin “Kurulum ve proje planı ile personel planlaması” başlıklı 5’inci maddesinde “5.6. Yüklenici firma sözleşme süresince Hastanede yazılımda da çıkabilecek aksaklıklara müdahale etmek, hizmetin devamlılığını sağlamak, idarenin ihtiyacı olan yazılımsal istekleri firma merkezine bildirmek amacıyla 6 (altı) teknik personeli hastanede bulundurmak zorundadır. Görevlendirilecek 1 personel (Hastane Bilgi Sistem Yöneticisi) en az 4 yıllık üniversite mezunu olup, idarede kullanılan veri tabanı, işletim sistemleri kurulum ve kullanımı konusunda üreticisinden alınmış belge sahibi olmak, ayrıca idarede kullanılacak yazılımın kaynak kodlarına müdahale edebilecek deneyim ve belgeye sahip olmalıdır asgari ücretin %250 fazlası ücret alacaktır. 3 personel en az ön lisans mezunu olmalıdır brüt asgari ücretin % 75 fazlası ücret alacaktır; 2 personel en az lise mezunu olup, brüt asgari ücretin % 60 fazlası ücret alacaktır. İşçilerin yol ücreti Kamu İhale Tebliğinin 78.13 maddesine istinaden nakdi olarak verilecek olup, yol ücretleri aylık 22 (yirmiiki) gün üzerinden hesaplanacaktır. Yol ücreti 1 gidiş ve 1 dönüş olmak üzere günlük toplam 2 (iki) bilet olacak şekilde İstanbul Büyük Şehir Belediyesinin otobüs bilet fiyatları rayiç bedeli net olarak verilecektir. Yemek ücreti verilmeyecek olup idarece karşılanacaktır. 4857 Sayılı İş Kanunu kapsamında, her bir personel için yıllık 270 saate kadar fazla mesai öngörülecektir. 3 Yıl boyunca her bir personel için en fazla 810 saate kadar ek mesai ücreti olacaktır Ulusal Bayram ve genel tatil günlerinde işçi çalıştırılmayacaktır.” düzenlemesi,

İhale dokümanı kapsamında yer alan birim fiyat teklif cetvelinin aşağıdaki şekilde düzenlendiği görülmüştür;

Şikayete konu ihaleye ait 10.02.2021 onay tarihli ihale komisyonu kararından, 9 adet ihale dokümanı indirildiği, 6 isteklinin ihaleye teklif verdiği ve hepsinin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulduğu, bir isteklinin aşırı düşük teklif açıklaması sunmadığı gerekçesiyle teklifinin reddedildiği, başvuru sahibi Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamasının uygun bulunmayarak teklifin idarece değerlendirme dışı bırakıldığı, aşırı düşük teklif açıklamaları uygun bulunan Akgün Bilgisayar Program ve Hizmetleri Sanayi Ticaret A.Ş.nin yapılan demonstrasyon sonucunda ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi olarak, Fonet Bilgi Teknolojileri A.Ş.nin ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi istekli olarak belirlendiği anlaşılmıştır.

Başvuru sahibi Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamasının “yol ücretinin net olarak hesaplandığı, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.9’uncu maddesi ile Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesi gereğince yol giderinin brüt tutar üzerinden hesaplanması gerektiği, bu nedenle teklif edilen işçilik ve yol maliyeti toplamının idarece hesaplanan işçilik ve yol maliyeti toplamının altında olduğu ve aşırı düşük teklif açıklaması yeterli olmadığı” gerekçesiyle uygun bulunmadığı görülmüştür.

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının, ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade ettiği, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetlerinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilmeyeceği, ancak niteliği gereği süreklilik arz etme koşulu dışında diğer koşulları taşıyan ve ihale edilmesi mümkün olan hizmet alımları ile söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olma koşullarını taşıyan hastane bilgi yönetim sistemi hizmetlerinde, teklifler ile aşırı düşük tekliflerin hazırlanması ve değerlendirilmesinde anılan Tebliğ’in personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri için öngördüğü düzenlemelerin (asgari işçilik maliyeti ile sözleşme giderleri ve genel giderlerin hesabı, sınır değer tespiti, işçilik hesaplama modülünün kullanım zorunluluğu vb.) aynen uygulanması gerektiği, bu itibarla; ihale konusu işte çalışacak personele ilişkin yol maliyetinin teklif fiyatına dahil edilmesi ve nakdi olarak ödenmesi öngörülen ihalelerinin idari şartnamelerinde, yol bedelinin günlük brüt tutarının ve ayda kaç gün ödeneceğinin ve ayrıca bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceğinin ve ücret bordrosunda gösterileceğinin açıkça belirtilmesi gerektiği, idari şartnamelerde nakdi olarak ödenecek yol giderinin net olarak ödeneceğine dair düzenleme yapılmayacağı, idari şartnamede yer alan bedelin brüt olduğu belirtilmemiş olsa bile bu tutarların brüt olarak kabul edileceği,  teklif fiyatına dahil olacak giderlerin idari şartnamede düzenleneceği, teknik şartnamede ise bunların uygulanması ile ilgili hükümlere yer verileceği, teklife dahil olacak masraflara yer verilmeyeceği ve idari şartnamede yer alan hükümlerle çelişecek bir düzenleme yapılmayacağı anlaşılmıştır.

Ayrıca, yukarıda yer verilen Tebliğ açıklamaları uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının sınır değer olarak kabul edilmesi gerektiği, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değerin ihalenin konusu veya işin niteliğine göre Kurum tarafından belirlenen R değerleri (sınır değer tespit katsayısı) ile formüle uygun olarak hesaplanarak belirlenmesi gerektiği anlaşılmıştır.

Yukarıda aktarılan doküman düzenlemelerinden, şikâyete konu ihalenin hastane bilgi yönetim sistemi (HBYS) hizmet alımı olduğu, ihale konusu iş kapsamında tam zamanlı 6 adet personel çalıştırılacağı, birim fiyat teklif cetvelinin HBYS hizmeti, 6 personele ait aylık ücret ve fazla çalışma ücreti ile yol gideri için ayrı satır açılarak oluşturulduğu görülmüştür. Ayrıca, İdari Şartname’de, Teknik Şartname’de belirtilen nitelikteki personellerin her türlü özlük haklarının ve tüm giderlerinin istekli tarafından karşılanacağı ve bu bedelin teklif fiyatına dahil olacağının belirtildiği görülmüştür.

İhaleye ait yaklaşık maliyet hesabı incelendiğinde, HBYS hizmeti için firmalardan alınan fiyat tekliflerinin ve idarenin daha önce yaptığı benzer nitelikteki alımlarında ortaya çıkan fiyatların güncel tutarlarının aritmetik ortalaması esas alınarak HBYS hizmeti kaleminin fiyatının belirlendiği, işçilik giderleri için KİK işçilik hesaplama modülünün kullanıldığı ve yol giderinin 9,32 TL olarak hesaplama modülüne dahil edildiği, ayrı olarak yol bedeli kalemi için 44.288,64 TL maliyet belirlendiği görülmüştür. Bu haliyle, HBYS hizmeti kaleminin 874.404,72 TL olduğu, işçilik ücreti ve yol gideri maliyet toplamının 1.955.701,98 TL olmak üzere toplam yaklaşık maliyetin 2.830.106,70 TL olarak hesaplandığı, ayrıca kârın belirtilmediği tespit edilmiştir. Bu çerçevede, asgari işçilik maliyetinin, toplam yaklaşık maliyetin %69,10’unu oluşturduğu tespit edilmiştir.

10.02.2021 onay tarihli ihale komisyonu kararından, ihale öncesinde hazırlanan yaklaşık maliyet hesabında yol bedelinin, hem KİK işçilik hesaplama modülü üzerinden işçilik ücreti hesaplamasına dahil edildiği hem de kalem bazında ayrıca hesaplandığı, dolayısıyla hesaplama hatasından kaynaklanan maddi hatanın giderilmesi adına yol ücretinin işçilik hesaplama modülüne dahil edilmeyerek ve ayrı hesaplanarak yaklaşık maliyetin revize edildiği anlaşılmıştır.

Bu çerçevede, 25.03.2021 tarihli ve E.2021/5607 sayılı Kurum yazısı ile idareden yaklaşık maliyete ilişkin belgeler istenilmiş, idarenin 31.03.2021 tarihli ve 933.01 sayılı cevabi yazı ekinde ilgili belgeler gönderilmiştir. Söz konusu revize yaklaşık maliyet hesabı incelendiğinde; yol ücreti dahil edilmeyerek işçilik maliyetinin hesaplandığı, yol bedeli kalemi için 43.243,20 TL maliyet oluşturulduğu, bu haliyle, HBYS hizmeti kaleminin önceki yaklaşık maliyet hesabı ile aynı olarak 874.404,72 TL, işçilik ücreti ve yol gideri maliyet toplamının ise 1.898.233,02 TL olmak üzere toplam yaklaşık maliyetin 2.772.637,74 TL olduğu görülmüştür. Bu itibarla, asgari işçilik maliyetinin, toplam yaklaşık maliyetin %68,46’sını oluşturduğu tespit edilmiştir.

Öte yandan, başvuru sahibi istekliye gönderilen 18.02.2020 tarihli “Aşırı düşük teklif açıklama talebi” yazısında “…İhale komisyonuna sunmuş olduğunuz birim fiyat teklif cetveli ayrıntılı incelemesinde 36 aylık işçilik maliyetini 1.888.253,82 TL verdiğimiz tespit edilmiştir. Ancak idaremizce hazırlanan ve ayrıntılı hesaplaması aşağıda yer alan yaklaşık maliyetten de görüleceği üzere 36 aylık işçilik maliyeti toplam 1.955.701,98 TL’dir. İdaremizce yaklaşık maliyet, Kamu İhale Tebliği’nin 78.1.4. maddesine istinaden işçilik hesaplama modülü kullanılarak hesaplanmıştır. Yine işçilerin yol maliyeti hesaplanırken Kamu İhale Tebliğinin 78.9. maddesi gereği brüt tutarlar dikkate alınarak hesaplanmıştır. Kamu İhale Tebliği’nin 78.1.4 maddesinde de görüleceği üzere yine aynı tebliğin 78.1.1. maddesinde belirtilen koşulları taşıyan HBYS alımlarında tebliğin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım ihaleleri için öngördüğü düzenlemede aynen uygulanır; hükmü doğrultusunda ilgili alımımızın aşırı düşük sorgulamasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirileceğinden dolayı Kamu İhale Tebliği’nin 78.29. maddesindeki “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, sözleşme gideri ve genel giderler dahil toplam asgari işçilik maliyetinin altında işçilik bedeli sunan isteklilerin teklifleri, ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılır.” hükmünü uygulamadan önce İdari Şartnamenin 33. maddesi kapsamında Kamu İhale Tebliği’nin 78.30. maddesinin (a) bendinde yer alan “Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur.” hükmü doğrultusunda işçilik hesaplama modülünde yapmış olduğunuz hesaplamaların resmi yazı ile tarafımıza Kamu İhale Tebliği’nin 79.2.1 maddesinde belirtilen hüküm gereği 24.12.2020 günü saat 17:00’a kadar teslim edilmesi hususunda; Gereğini rica ederim.” ifadelerinin yer aldığı görülmüştür.

Yapılan değerlendirmede, idare tarafından şikâyete konu ihalede aşırı düşük tekliflerin, isteklilerin teklif etmiş olduğu toplam işçilik maliyeti tutarlarının yaklaşık maliyet içinde idarece belirlenen toplam işçilik maliyetinin altında olmasına göre belirlendiği ve bu kapsamda aşırı düşük teklif sorgulaması yapıldığı anlaşılmıştır.

Bu bağlamda, öncelikli olarak şikâyete konu ihalede sınır değer tutarının ne olduğu hususunun açıklığa kavuşturulması gerektiği anlaşılmıştır. Bu çerçevede, bahse konu hastane bilgi yönetim sistemi hizmet alımı ihalesinin niteliği gereği aktarılan Tebliğ açıklamaları uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmediği, ancak personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olma koşullarını haiz ise Tebliğ’in personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri için öngördüğü düzenlemelerin (asgari işçilik maliyeti ile sözleşme giderleri ve genel giderlerin hesabı, sınır değer tespiti, işçilik hesaplama modülünün kullanım zorunluluğu vb.) aynen uygulanması gerektiği anlaşılmış olmakla birlikte, söz konusu ihalede yaklaşık maliyetin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyetinden oluşmadığı tespit edildiğinden, söz konusu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı olarak sınır değer tespitinin yapılması gerektiği anlaşılmıştır.

Bu çerçevede, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif açıklamasına tabi olacak isteklilerin tespiti için belirlenmesi gereken sınır değer tutarının yukarıda aktarılan Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.1.2’nci maddesinde yer alan açıklamaya göre hesaplanması gerektiği,  idarece sınır değerin 2.830.106,70 TL yaklaşık maliyet tutarı dikkate alınarak 2.119.486,92 TL olarak hesaplandığı, hesaplama hatasının düzeltilmesi sonucu bulunan revize yaklaşık maliyet tutarı dikkate alınarak hesaplanan sınır değer tutarının ise 2.112.919,04 TL olduğu, her halükarda başvuru sahibi Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. dahil diğer tüm isteklilere ait tekliflerin sınır değer tutarının üzerinde olduğu ve İdari Şartname’nin 33’üncü maddesinde yer alan düzenleme gereğince aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasına gerek olmadığı anlaşılmıştır.

Yapılan incelemede, şikâyete konu hastane bilgi yönetim sistemi hizmet alımı ihalesinde başvuru sahibi Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.ne ait teklifin sınır değer tutarının altında olmadığı öncelikli olarak tespit edildiğinden, söz konusu istekliye ait teklifin aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunmayarak değerlendirme dışı bırakılmasının mevzuata uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 18’inci maddesinin ikinci fıkrası yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır.

Yukarıda yer verilen inceleme ve hukuki değerlendirmelere göre: aşırı düşük teklif açıklaması sunmadığı gerekçesiyle teklifi değerlendirme dışı bırakılan Panates Bilgi Teknolojileri A.Ş.ye ait teklifin sınır değer tutarının üzerinde olduğu tespit edildiğinden, anılan istekliye ait teklifin değerlendirme dışı bırakılmasının mevzuata uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, başvuru sahibi Arnil-Net Bilgisayar İletişim Hizmetleri Yazılım Turizm Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. ve Panates Bilgi Teknolojileri A.Ş.ye ait tekliflerin değerlendirmeye alınması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmekle birlikte şikâyete konu ihaleye ilişkin olarak alınan 14.04.2021 tarihli ve 2021/MK-155 sayılı Kurul kararı ile “Anılan Mahkeme kararında belirtilen gerekçeler doğrultusunda, 4734 sayılı Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (a) bendi gereğince ihalenin iptaline” karar verildiği görüldüğünden itirazen şikâyet başvurusunun reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.